Changes in finnish and portuguese higher education governance: comparing responses to the Bologna process and new public management

Abstract

Esta dissertação compara as mudança governamentais e políticas nos sistemas de ensino superior (ES) português e finlandês, que emergem de pressões externas similares. Exemplos destas pressões externas são o processo de Bolonha e as manifestações legislativas mais recentes da Nova Gestão Pública (NGP), nomeadamente o novo regime jurídico das instituições de ensino superior (IES) portuguesas (RJIES) e finlandesas (Novo Acto Universitário), visando alterar não só as estruturas de governação institucional, como também as práticas de tomada de decisão. O estudo fornece uma descrição histórica e cultural abrangente dos sistemas de ES português e finlandês, a fim de dar a conhecer a forma como os governos destes países e as suas IES reagem a movimentos de mudança similares. Embora Portugal e Finlândia difiram significativamente em termos geográficos, históricos, culturais e económicos, ambos os países empreenderam recentemente reformas legislativas semelhantes nos seus sistemas de ES, tornando esta comparação relevante no âmbito das políticas de ES. Além disso, apesar de divergirem na sua natureza, carácter, objectivos e nível de aplicação, estas políticas foram implementadas simultaneamente, com o objectivo de melhorar a eficiência e qualidade do desempenho institucional, bem como a visibilidade e competição nacional. Argumenta-se que a crescente internacionalização do ES, a política de soft law da União Europeia (UE) bem como a ideologia managerialista – também disseminada por relatórios e discursos de organizações internacionais como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e a UE oferecem explicações para semelhanças em contextos nacionais. No entanto, as especificidades históricas e culturais, e as características estruturais destes sistemas político-administrativos explicam as diferenças nos processos de implementação de políticas e, consequentemente, nos resultados obtidos a nível nacional. Juntamente com uma vasta análise documental, o estudo é baseado na análise qualitativa estratégica e é suportado empiricamente por 61 entrevistas semiestruturadas a actores-chave, a nível sistémico e institucional, em ambos os países, e em ambos os tipos de instituições de ES realizadas durante os anos de 2011e 2012. Estes actores foram escolhidos devido às suas funções e grau de envolvimento no objecto de estudo: as últimas reformas de governação das IES impulsionadas pela Yliopistolaki 558/2009, pela Lei 62/2007 e pelo processo de Bolonha. Assim, os resultados aqui apresentados espelham as vozes dos praticantes que se envolveram nessas reformas, tanto ao nível do sistema quanto ao nível institucional. Resumidamente, é possível observar que, frequentemente, a aplicação da legislação nacional em IES é alcançada através de processos top-down (principalmente no caso Português) e um misto de estratégias bottom-up e top-down (mais na Finlândia). Estas estratégias visam alterar a estrutura organizacional das instituições, os órgãos de governação, os processos de tomada de decisão e as condições de trabalho dos profissionais académicos. O estudo revela que actores dentro do mesmo grupo de funções tendem a ter opiniões semelhantes em Portugal e na Finlândia, o que significa que independentemente da nacionalidade, as percepções convergem de acordo com os papéis dos entrevistados.

This research compares governmental and political changes in Portuguese and Finnish higher education (HE) systems, emerging from similar external pressures. Examples of these external pressures are the Bologna process and the recent legislative expressions of New Public Management (NPM), including the new legal framework for Portuguese (RJIES) and Finnish (New University Act) higher education institutions (HEIs) which aims at changing not only institutional governance structures but also institutions’ management and decision-making practices. The study provides a comprehensive historical and cultural description of the Portuguese and Finnish HE systems in order to build a framework for the advancement of knowledge on how Finnish and Portuguese governments and their HEIs react towards similar movements of change. Although Portugal and Finland differ significantly in their geography, history, culture, and economic status, both countries undertook similar HE legislative reforms, making the comparison focused and relevant for the study field of HE policy. Moreover, albeit different in character, goals and enforcement level, the policies were implemented concurrently, and both intend to improve efficiency and quality of institutional performance and to enhance national visibility and competition. It is argued that the incremental internationalisation of HE, the European Union (EU) soft law, as well as the NPM ideology – also disseminated by reviews and discourses of international organisations like the Organisation for Cooperation and Economic Development (OECD) and the EU offer an explanation for similarities in national contexts. Nevertheless, historical and cultural specifics and structural characteristics of political-administrative systems are considered explanatory factors for differences in policy implementation processes and therefore in national outcomes. Together with document analysis, the study is based on qualitative analysis and finds empirical evidence on 61 semi-structured interviews to key actors of system and institutional levels in both countries and in both types of HEIs conducted during the years 2011 and 2012. These actors were chosen due to their roles and degree of involvement in the study object: the latest institutional governance reforms driven by the Yliopistolaki 558/2009 and the Law 62/2007. Thus, the findings presented here rely much on the voices of the practioners who engaged in these reforms, both at the system and institutional levels. Briefly, it is possible to observe that frequently, the application of national legislation in HEIs is achieved through top-down processes (mainly in the Portuguese case) and a mix between top-down and bottom-up strategies (more in Finland). These strategies aim at changing institutions’ organisational structure, their governance bodies, decision-making processes and professionals working conditions. This study shows that the same group of actors tend to have similar opinions both in Portugal and in Finland, which means that regardless nationality, perceptions converge according interviewees’ roles.