Ideologia ou economia? : evolução da protecção no desemprego em Portugal

Abstract

No mundo contemporâneo o fenómeno do desemprego assume-se como um dos mais complexos desafios colocados ao poder político, cuja preocupação é manifesta na legislação publicada. Esta tem vindo a merecer sucessivas intervenções dos Governos formados entre 1975 e 2006 em Portugal. Importa conhecer a evolução da política de desemprego, analisando as mudanças ocorridas, bem como a sua relação com os factores políticos e económicos. Esta análise legislativa aspira encontrar tendências gerais de evolução: das dimensões do direito e do dever e da política como um todo. Neste sentido, consideramos que a política será expansiva se torna a legislação mais abrangente para os que lhe possam aceder; a política será restritiva na medida em que venha condicionar e limitar o seu acesso. O estudo permite observar que a lei evolui no sentido de tornar a política de desemprego mais acessível ao universo de desempregados e melhorou em termos quantitativos, mas que também se tornou substancialmente acentuado o controlo sobre os beneficiários. Considerando a evolução do esquema não contributivo e contributivo de protecção no desemprego, vemos que revelam tendências distintas: o primeiro revela-se substancialmente restritivo face à legislação original de 1975; o segundo revela-se expansivo face à lei que o institui em 1985. Contudo na lei de 2006 é travada esta tendência e a moldura legal tornou-se mais restritiva. À luz da teoria política veiculada pela dicotomia esquerda vs direita seria expectável encontrar políticas expansivas nos governos de esquerda e restritivas nos governos de direita. O estudo demonstra que a questão ideológica não é, em regra, coincidente com o carácter da legislação, sendo até frequentemente oposta. Logo, os factores políticos não implicam mudanças legislativas num determinado sentido. Nesta política em específico, fica testemunhada uma fraca diferenciação ideológica e uma tendência de competição localizada ao centro do espectro político. Esta, apresenta propostas muito aproximadas, com uma orientação abrangente e assentes em posições ideológicas relativamente indistintas. À luz da teoria económica seria expectável a adopção de políticas mais expansivas em momentos de expansão económica e mais restritivas ou neutras em momentos de recessão. O estudo permite observar uma correlação entre o estado da economia e o carácter da legislação. Ao longo do período temporal abordado por este estudo constatamos a importância dos factores económicos como determinantes das políticas restritivas implementadas em 1983, com o governo do Bloco Central e em 2006, com o governo de Sócrates. Esta relação também se constata nas políticas expansivas implementadas em 1989, no primeiro governo de Cavaco e em 1999, no primeiro governo de Guterres. Mais do que a ideologia, é a economia que se evidencia como um factor determinante do carácter expansivo ou restritivo da política de desemprego em Portugal.

ABSTRACT: Nowadays, the unemployment phenomenon is one of the most complex challenges that political power needs to address. This concern is perceptible in the legal framework, which has suffered several governmental interventions between 1975 and 2006 in Portugal. It is important to analyse unemployment policy’s evolution, scrutinizing its major changes as well as its relation with political and economic characteristics. We aim to ascertain the general evolution patterns related to the dimensions of right and duty and of politics as a whole. In this sense, we consider that a policy is expansive if the legal framework becomes more widely accessible. On the contrary, policy is considered restrictive if rules condition and limit this access. This study scrutinizes legal framework, and it notes that legal rules have evolved so as to make unemployment policies more accessible to the unemployed universe and it has also improved in quantitative terms. Moreover, the control over the beneficiaries has become more intense. Through an analysis of the contributive as well as non-contributive unemployment protection schemes, we came to identify two different trends: the former is substantially more restrictive than the original 1975 legislation; the latter is more expansive than the legal rule that first institutionalized it in 1985. Nevertheless, in 2006 this tendency is inverted and the legal framework became more restrictive. According to the political theory developed by a leftright dichotomy, we would expect to find expansive policies in governments ideologically connected to the left versus restrictive policies in governments ideologically connected to the right. This study demonstrates that the ideological question is not, as a rule, related to the character of the legal regulations. In fact, the tendency is frequently the opposite. In this sense, political factors do not imply legal changes. As to this specific policy question, we noted a weak ideological difference and a competition tendency at the centre of the political spectrum. These policies’ prepositions are very close, with a broad orientation and they are grounded on relatively indistinct ideological positions. According to economic theory, we would expect an adoption of expansive policies at periods of economic growth, whereas restrictive or neutral policies would be more common during recession periods. This study allows us to observe a correlation between the economic situation and the character of legislation. Throughout the period covered by this study we noticed the importance of economic features as determinants of restrictive policies implemented in 1983, with the Central Bloc government and in 2006, with the Sócrates mandate. The same pattern seems to be determinant to expansive policies adopted in 1989, in Cavaco’s first government and in 1999, during Guterres’ first mandate. More than ideology, economic factors seem to be determinant in the expansive or restrictive character of unemployment policies in Portugal.