Dos planos aos programas de albufeira de águas públicas: contributos e novos desafios para valorizar a articulação água-território

Abstract

As albufeiras de águas públicas, são elementos estruturantes do território, com valores e funções específicas e constituem reservas estratégicas de águas. As vulnerabilidades das albufeiras aos impactes dos usos do solo e das actividades desenvolvidas na área circundante, desafiam o planeamento dos recursos hídricos e respectivas abordagens regulatórias. No contexto jurídico nacional, as albufeiras, têm sido enquadradas em planos de natureza especial, i.e., os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas (POAAP), agora designados por programas. Esta tese assenta na importância do controlo do uso do solo para a protecção da água e estuda o contributo dos planos de protecção de albufeiras para a valorização do nexus ‘água-território’. Tem como principal objectivo avaliar a tipologia de regras de controlo do uso do solo nas suas margens e a respectiva formulação. A metodologia de investigação incluiu a revisão da literatura da especialidade, a análise do enquadramento jurídico e institucional dos sistemas de planeamento de recursos hídricos e do território em Portugal, a formulação do modelo analítico que suporta a análise empírica do trabalho, e ainda a ponderação crítica dos resultados obtidos. A análise empírica compreendeu o estudo da articulação ‘água-território’ em três tipos de planos. Primeiro, analisando o modo como os Planos de Gestão de Região Hidrográfica (PGRH) se constituem como referenciais para essa articulação e como se referem aos POAAP. Segundo, estudando o modo como os POAAP incorporam regras de controlo do uso do solo tendo em vista a protecção da água, com que abordagens regulatórias e como contribuem para reforçar o nexus ‘água-território’ nos PDM que abrangem. Terceiro analisando de que modo os Planos Directores Municipais (PDM) intersectados por POAAP incorporam medidas de protecção das albufeiras. As principais conclusões da tese incidem em três aspectos críticos. O primeiro mostra que, apesar dos desafios propostos pela Directiva-Quadro da Água (DQA), o papel dos PGRH enquanto referencial capaz de sublinhar a importância da articulação ‘água território’ e em particular das albufeiras é ainda frágil e não é reforçado no segundo ciclo de planeamento. O segundo aspecto mostra que os POAAP adoptam um conjunto diversificado de regras de controlo do uso do solo para as margens das albufeiras, dominado essencialmente pela agricultura, indústria e turismo mas com uma abordagem regulatória pouco diversificada, com regras fundamentalmente proibitivas, raramente explicando a motivação, o contributo esperado, ou indicadores que esclareçam limites de uso, o que, por um lado, contraria as boas práticas regulatórias e por outro inibem a adopção de estratégias criativas e inovadoras de uso do solo capazes de proteger as albufeiras. O regime de protecção de albufeiras revisto após a DQA não alterou de forma expressiva a prática regulatória adoptada pelos POAAP. O terceiro aspecto mostra que os regulamentos de PDM intersectados por POAAP não revelam uma atenção acrescida relativamente à protecção dos recursos hídricos, em particular da albufeira. O método usado permitiu chegar a resultados relevantes não apenas para avaliar a prática regulatória adoptada pelos POAAP, mas também a influência que a legislação em vigor após a DQA teve na formulação de regras. Ao utilizar uma metodologia capaz de avaliar a formulação de regras de planos de albufeira, potencialmente útil para estudos comparativos, a investigação ofereceu uma contribuição ponderada tanto para o debate científico sobre abordagens regulatórias como para a melhoria das actuais práticas regulatórias. Recomenda-se que, entre outros aspectos, as regras adoptadas pelos novos programas de protecção de albufeira sublinhem a articulação ‘água-território’ e adoptem formulações mais substanciadas, referenciadas e responsivas, capazes de serem assimiladas pelos diversos utilizadores da água e agências da administração pública, e de incentivar a adopção de estratégias e intensidades de uso do solo mais coerentes com a vulnerabilidade dos recursos hídricos presentes nos territórios.

The public water reservoirs are structuring elements of the territory, with their specific values and functions and constitute strategic reserves of water. The vulnerabilities of reservoirs to land use impacts and activities on their surrounding areas challenge water resource planning and regulatory approaches. Under the Portuguese legal framework, reservoirs are protected by special plans, i.e. public water reservoir management plans (POAAP), now referred only as programs. This thesis is based on the importance of land use control for water protection and studies the contribution of reservoir protection plans to the enhancement of the 'water-territory' nexus. Its main objective is to evaluate the typology of rules of control of land use in its margins and its formulation. The research methodology included a literature review , the analysis of the legal and institutional framework of water and spatial planning systems in Portugal, the formulation of the analytical model that supports the empirical analysis undertaken in the work, and also the discussion of the results obtained. The empirical analysis included the study of the 'water-territory' articulation in three types of plans. Firstly, by analyzing how the River Basin Management Plans (PGRH) constitute as references for this articulation and how they refer to POAAP. Secondly, by studying how POAAP incorporates land-use control measures for water protection and regulatory approaches. Thirdly, by analyzing how the Municipal Master Plans (PDM) interspersed by POAAP incorporate measures to protect the reservoirs. The main conclusions of the thesis focus on three critical aspects. The first shows that, despite the challenges posed by the Water Framework Directive (WFD), the role of RBMP as a benchmark capable of underlining the importance of 'water-territory' and in particular of the reservoirs is still fragile and not reinforced in the second planning cycle. The second aspect shows that the POAAP adopt a diversified set of land use rules for the banks of the reservoirs, dominated essentially by agriculture, industry and tourism, but with rigid regulatory approaches, mainly prohibitive rules, rarely explaining the motivation , the expected contribution, or indicators able to clarify limits of use, which, on the one hand, contravenes good regulatory practices and, on the other hand, inhibits the adoption of creative and innovative land use strategies capable of protecting reservoirs. To make matters worse the reservoir protection regime revised after the WFD did not significantly changed the regulatory practices adopted by POAAP. The third aspect shows that the PDM regulations interspersed by POAAP do not reveal an increased attention to the protection of the water resources, namely the reservoir. The method which was used allowed us to arrive at relevant results not only to assess the regulatory practice adopted by the POAAP but also the influence that the legislation in force after the WFD had on the formulation of rules. By using a methodology capable of evaluating the formulation of reservoir plan rules, potentially useful for comparative studies, the research offered a considered contribution both to the scientific debate on regulatory approaches and to the improvement of current regulatory practices. It is recommended that, among other aspects, the new protection programs rules for the reservoir should emphasize the 'waterterritory' linkage and adopt more substantiated, referenced and responsive formulations that can be assimilated by different water users and management agencies and to encourage the adoption of land use strategies and intensities that are more consistent with the vulnerability of water resources in the territories.