Novos dilemas, velhas soluções? - patronagem e governos partidários

Abstract

A patronagem tem sido considerada uma importante dimensão do modelo de governos partidários. Contudo, a concepção convencional da utilização da patronagem remete para a distribuição de cargos na administração pública a ocorrer para efeitos de recompensa por serviços prestados ao partido no governo, ou como mecanismo de compensação relativamente à incapacidade do partido no governo de converter as preferências em políticas públicas. Esta perspectiva não é inteiramente satisfatória. A crescente complexificação e fragmentação dos processos de governação, juntamente com o poder das estruturas administrativas no processo de políticas públicas parece impelir os governos partidários a procurarem novas formas de controlar a máquina administrativa do Estado. Através do controlo político da administração, os partidos no governo procuram obter uma máquina administrativa responsiva e accountable, o que pode ter consequências para a prossecução dos objectivos de controlo de políticas públicas dos partidos no governo. Deste modo, a patronagem – definida como a distribuição de cargos na cúpula dirigente da administração pública e semi-pública – pode converter-se num recurso chave para os partidos ao nível do controlo do processo de políticas públicas, permitindo-lhes assegurar um papel na governação democrática moderna. Este estudo permite confirmar, em primeiro lugar, a incapacidade de, durante o período democrático, institucionalizar mecanismos legais que possam promover a profissionalização da administração pública. Tal decorre da acentuada tendência para a revisão do enquadramento legal, que acompanha a alternância partidária no governo, sem contudo, permitir configurar um quadro legal capaz de restringir a discricionariedade política formal sobre a máquina administrativa do Estado. Em segundo lugar Portugal surge, no contexto dos 19 países europeus analisados, entre os países com maior amplitude na discricionariedade política formal. Tal como os seus congéneres do Sul da Europa, Portugal tem sido considerado como um país onde a patronagem pode penetrar os níveis hierárquicos mais baixos, motivada por questões de recompensa partidária. Esta narrativa negligencia, contudo, as consideráveis diferenças que existem entre níveis hierárquico, ignorando as diferentes motivações para a patronagem. Além disso, a perspectiva de políticos, dirigentes e outros observadores, sugere que a utilização efectiva dos mecanismos de controlo ex ante é limitada em Portugal, quando comparado com outras democracias europeias, apontando para o limitado poder explicativo da legislação em relação ao recurso à patronagem. Esta investigação pretende, assim, reanalisar a narrativa relativa à influência partidária e ao papel da patronagem para os governos partidários em Portugal. Desta forma, o estudo da importância da patronagem para os governos partidários foi baseado na análise dos padrões de patronagem em Portugal, através da análise empírica de 10482 nomeações para a cúpula da estrutura dirigente. Esta análise quantitativa foi complementada por entrevistas a 51 dirigentes, ministros e observadores privilegiados, que especificam a operacionalização da patronagem e as estratégias utilizadas pelos partidos políticos. A análise destas duas fontes permitiu confirmar, em primeiro lugar, a existência de influências partidárias nas nomeações para a cúpula dirigente. Em segundo lugar, este estudo permite confirmar a coexistência das duas motivações da patronagem. Com efeito, a lógica das nomeações enquanto recompensa pode subsistir, ao mesmo tempo que tende a emergir um valor instrumental das nomeações, com estas a serem utilizadas (também) para reforçar o controlo político e reduzir os riscos associados ao processo de delegação. Contudo, as diferentes motivações da patronagem podem variar consoante o nível hierárquico e a fase do ciclo governativo. Enquanto instrumento de poder, a patronagem pode ser identificada nos níveis hierárquicos mais elevados. Pelo contrário, as motivações de recompensa emergem nas posições hierárquicas mais baixas, menos sujeitas ao controlo dos partidos da oposição e dos eleitores. A patronagem de poder tende, ainda, a ser mais saliente nas etapas iniciais dos mandatos governativos, com as motivações de recompensa a poderem ser identificadas no final dos mandatos. Em terceiro lugar, os resultados sugerem que a utilização da patronagem depende da competição partidária, com a acção fiscalizadora dos partidos da oposição a poder limitar as nomeações para cargos na cúpula da estrutura administrativa sem, contudo, poder impedir as nomeações para os níveis hierárquicos menos visíveis (estruturas intermédias, serviços periféricos e gabinetes ministeriais). Em quarto lugar, a politização estrutural emerge como uma estratégia que permite aos governos partidários contornarem a indiferença da administração pública face a novas prioridades políticas, ao mesmo tempo que parece emergir como um instrumento que permite legitimar as opções políticas dos governos partidários ou adiar decisões nas áreas sectoriais menos importantes para os governos partidários. De uma forma geral, os governos partidários parecem recorrer a velhos instrumentos como a patronagem, com uma solução para os novos dilemas que se colocam ao controlo partidário do processo de políticas públicas.

Patronage has been equated as an important dimension of the party government model. However, patronage has been conventionally associated to the distribution of jobs in public administration aiming to reward services rendered to the party in government or with a compensation mechanism used when the party in government is incapable of converting political preferences in public policy decisions. This is not entirely satisfactory. The growing complexity of governance processes, together with the growing influence of the upper echelons of the civil service in policy making has prompted politicians to search for new ways of controlling the bureaucracy. By increasing political control, parties in government attempt to obtain a more responsible and accountable bureaucracy which can potentially have positive consequences for the pursuit of the policy goals of parties in government. Hence, patronage – defined as the distribution of jobs in the upper echelons of public and quasi-public administration – emerges as a potential key resource for parties in government to control the policy-making process and retain a role in modern democratic governance. Data analysed in this thesis points, firstly to the incapacity of institutionalising legal mechanisms that can promote the professionalization of public administration. This is a consequence of the marked tendency for the revision of the legal framework, largely following party alternation in government without being capable of restricting government formal political discretion over the administrative machinery of the state. Secondly, Portugal appears, in the context of the 19 European countries analysed, among the countries with the highest latitude regarding the formal political discretion. As its Southern European counterparts, Portugal has been conceived as a country with appointments deep into the administrative hierarchy, mainly motivated by partisan considerations. However, these accounts neglect the considerable differences that exist between hierarchical levels, overlooking different rationales for civil service politicisation. Also, according to the perspectives of political leaders, top officials and other observers, the effective use of ex ante control mechanisms is limited in Portugal, when compared with other European democracies, pointing to the limited explanatory power of the legal framework regarding the use of patronage. Thus, this research aims to re-examine the conventional narrative on partisan influence and the importance of patronage for parties in government in Portugal. The study of the importance of patronage for party government was based on the analysis of patterns of patronage in Portugal, through the empirical analysis of 10,482 appointments for the upper echelons of the civil service. This quantitative analysis was supplemented with interviews with 51 civil servants, ministers and privileged observers, which specify in greater detail the operationalization of patronage and the strategies used by political parties. The empirical analysis of these two sources allowed us to confirm, firstly, the considerable partisan influence in appointments to the top civil service. Secondly, this study confirms the coexistence of the two rationales for patronage. Indeed, the logic of appointments as a reward mechanism can persist while it tends to emerge an instrumental value of appointments, which can (also) be used to reinforce the political control over the bureaucracy and reduce the risks associated with the delegation process. However, the different motivations of patronage may vary according to the hierarchical level and the governing cycle. As an instrument of power, patronage can be identified in the highest hierarchical levels. On the contrary, the rationale of rewarding party loyalists mainly emerges at lower ranking positions, potentially less prone to the control of opposition parties and voters. Power patronage also tends to be more prominent in the early stages of governing periods while the occupation of bureaucratic posts as occurring for ‘patronage as reward’ purposes can be identified at the end of the government mandates. Thirdly, the results suggest that the use of patronage depends on party competition, with the supervisory work of the opposition parties being able to limit appointments for top administrative structure without, however, being able to prevent appointments to the less visible hierarchical levels (intermediate structures, peripheral services and private ministerial offices). Fourth, structural politicization emerges as a strategy that allows parties in government to circumvent public administration resistance regarding new political priorities. At the same time, it seems to emerge as a tool to legitimize the policy options of the parties in government or postpone decisions in less important policy areas. In general, parties in government seem to resort to ‘old’ practises such as patronage as a solution to the new dilemmas affecting the partisan control of the policy process.