Planeamento do território: metodologias, actores e participação

Abstract

O argumento que compagina esta investigação sustenta que, no contexto actual de crescente complexidade dos problemas territoriais e de densidade de actores com interesses contraditórios e conflituantes, o desenvolvimento de metodologias de planeamento territorial promotoras da participação dos actores pode ser particularmente útil, possibilitando a construção de compromissos entre actores, alinhando as suas motivações e mobilizando os seus meios, gerando novas formas de “acção colectiva” em torno dos objectivos de planeamento. Procurou-se, assim: i) perceber o que é território, objecto da actividade do planeamento; ii) estabelecer um conceito de planeamento do território; iii) produzir um quadro de referência sobre planeamento territorial, com particular enfoque para o papel dos actores e participação e iv) desenvolver uma análise crítica de um conjunto de experiências de planeamento territorial, à luz do anterior quadro de referência. Do ponto de vista empírico, ambicionava-se examinar um conjunto de experiências de planeamento territorial onde a participação dos actores tivesse sido particularmente relevante, em diferentes contextos quanto ao entendimento dos objectivos de planeamento e sua concretização, com a particularidade de em ambas ter havido um forte envolvimento do investigador num duplo papel: investigador/cidadão e investigador/promotor do planeamento do território. Durante o trajecto de investigação percorrido, revisitaram-se as principais referências sobre a problemática do planeamento do território e suas metodologias, com enfoque particular nos actores e formas de participação. Assume-se a conceptualização do planeamento do território como uma actividade desenvolvida por um promotor público de planeamento (Estado), o qual, num determinado contexto e em defesa do interesse colectivo, define objectivos para um determinado objecto de planeamento (território, temática e escala). Para os cumprir, mobiliza os meios e actores necessários, produzindo um quadro de referência e identificando as acções, os palcos e os métodos para os alcançar. Identificaram-se seis famílias de metodologias de planeamento do território. Discutiu-se o conceito de actor em planeamento e propôs-se uma tipologia de actores, consoante meios, motivações e palcos. Em seguida, produziu-se uma conceptualização e tipologia de formas de participação dos actores, que vai para além da tradicional participação dos cidadãos. Concluiu-se com a sugestão de princípios de orientação metodológica para o planeamento territorial e participação dos actores. Os dados da análise empírica efectuada permitiram concluir que o papel dos diferentes actores e a forma como foram tidos em conta os seus meios disponíveis e as suas motivações foram determinantes nos resultados alcançados nos dois contextos analisados. Num conjunto de experiências, o envolvimento dos actores visou fortalecer o quadro social e institucional de apoio, o fomento à criação de plataformas de diálogo e colaboração, de valorização de diferentes formas de conhecimento (técnico-científico e “local”) e a mobilização para a construção de políticas ou para a validação do processo de decisão. Noutro conjunto de experiências, o entendimento da participação dos actores foi desvalorizado, produzido de forma burocrática, sem o devido reconhecimento das suas motivações e valorização dos meios disponíveis, sem um adequado envolvimento, o que conduziu a situações de elevada conflitualidade, fragilização e descredibilização do exercício de planeamento e a resultados que contrariam os objectivos inicialmente definidos. Neste contexto, parece pois confirmar-se a hipótese de que as metodologias de planeamento onde a participação dos actores é considerada de forma explícita, coerente e consequente, condicionam de forma clara o envolvimento e alinhamento dos actores e determinam os resultados do planeamento do território.

The argument that sustains this research is that in the current context of growing complexity of spatial problems and of actors density with conflicting interests, the development of spatial planning methodologies that promote the participation of actors can be particularly useful, allowing stronger commitments between actors, aligning their motivations and mobilizing its resources, generating new forms of "collective action" around planning goals. The research aims to: i) define a concept of space, subject of planning activity; ii) establish a concept of spatial planning; iii) produce a theoretical and operational framework of spatial planning (with particular focus on the role of actors and participation); iv) develop a critical analysis of a set of spatial planning experiences with different approaches regarding participation of actors, in the light of the previous frame of reference. From an empirical point of view, this project examined a set of spatial planning experiences where the participation of actors has been particularly relevant, whether in a context of consensus or conflict regarding objectives of planning activity, their understanding and implementation. These experiences had the particularity to have had a strong involvement of the researcher in a dual role: researcher/citizen and researcher/spatial planning promoter. The adoption of a synthesis of the main approaches allowed a conceptualization of spatial planning as an activity carried out by the State which, in a given context, and in the defense of collective interest, defines objectives for a given subject of planning, mobilizing the means and necessary actors, producing a framework and identifying the actions and methods to achieve them. The research identified six families of planning methodologies, discussed the concept of actor in planning and proposed a typology of actors, depending on means, motivations and stages. A conceptualization of participation was also produced and suggested a typology of forms of actor participation. Finally, guiding principles for spatial planning, with collaborative and communicative nature, and a methodological frame of reference with special focus on the participation of the actors where produced. The data of the empirical analysis carried out lead to the conclusion that the role of the different actors, the way theirs different motivations and means were taken into account, was fundamental in the results achieved in the two contexts. In the first set of experiments (Murtosa Ciclável and CicloRia) actor involvement aimed at strengthening the social and institutional framework of support, promoted the creation of platforms for dialogue and collaboration, stimulated the valuing of different forms of knowledge (scientific-technical and ' local ') and the mobilization for action (building policies or validating the decision-making process). In the second set of experiments (Parque da Sustentabilidade and Avenida), the understanding of actor participation was devalued, produced in a bureaucratic way, without due recognition of their motivations and available means, without a proper involvement, leading to high conflict situations, weakening the credibility of the planning exercise and its results. In this context, it seems that research hypothesis that spatial planning methodologies where participation of the actors is considered explicitly, coherently and consequently condition clearly the involvement and alignment of actors and determine the results of the planning that has been confirmed.